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Oneri concessori superiori a quelli legali, nessuna riduzione se convenuti inter partes
La fissazione a seguito di accordo tra le parti di precetti per le stesse vincolanti, quali la quantificazione degli oneri di urbanizzazione, impedisce all´amministrazione di apportarvi modifiche unilateralmente. Diversamente, opinando infatti, si negherebbe la natura pattizia della convenzione di lottizzazione edilizia (L. 17 agosto 1942, n. 1150, Legge urbanistica).
Lo ha affermato il Consiglio di Stato, Sezione V, con Sentenza 15 dicembre 2016, n. 5292, confermando la Sentenza del T.a.r. Lombardia, Milano, sez. II, n. 196/2007.
La questione
Con ricorso proposto dinanzi al TAR per la Lombardia, la ricorrente invocava l´erroneità del calcolo delle somme dovute a titolo di contributi concessori in relazione a tre concessioni edilizie e la conseguente condanna del Comune alla restituzione delle somme indebitamente percepite.
Il TAR riteneva destituite di fondamento le doglianze contenute nel ricorso introduttivo, evidenziando: a) la non erroneità della quantificazione degli oneri effettuata dal Comune nel qualificare gli interventi edilizi di cui alle concessioni edilizie di "nuova costruzione" e non di "ristrutturazione", essendo la quantificazione (ed il relativo pagamento) degli oneri di urbanizzazione, frutto della negoziazione svolta tra le parti interessate, formalizzata nella convenzione di lottizzazione; b) l´assenza di un obbligo restitutorio in capo all´amministrazione comunale della somma; c) l´infondatezza delle ulteriori censure anche perché nella convenzione di lottizzazione erano chiaramente previsti a carico della ricorrente le opere di urbanizzazione da eseguire nel comparto, gli importi da versare a titolo di oneri di urbanizzazione e la somma da corrispondere a titolo di "potenziamento delle reti di urbanizzazione".
Da qui il ricorso della originaria ricorrente al Consiglio di Stato.
Le previsioni della Convenzione - secondo l´appellante - sarebbero invalide in quanto contra legem, anche in omaggio ai principi civilistici che prevedono la nullità dei patti contrari a norme imperative, non potendosi ritenere paritetica la posizione delle parti riguardo la quantificazione degli oneri concessori, poiché la contribuzione concessoria avrebbe natura di corrispettivo di diritto pubblico e sarebbe posta a carico del costruttore a titolo di partecipazione ai costi delle opere di urbanizzazione in proporzione ai benefici che la nuova edificazione ne trae. Pertanto, il Comune avrebbe anche potuto, in autotutela, rideterminare gli oneri concessori per ricondurli a legittimità, a superamento della diversa e illegittima previsione al riguardo contenuta nella Convenzione sottoscritta fra le parti.
La decisione del CDS
L´appello è stato ritenuto infondato.
La convenzione di lottizzazione edilizia rappresenta infatti - ha premesso il giudice d´appello - un istituto di complessa ricostruzione, nella quale si concreta l´incontro di volontà delle parti contraenti nell´esercizio dell´autonomia negoziale retta dal codice civile. Dall´altro, l´obbligo di corrispondere il contributo di urbanizzazione connesso alla concessione di costruzione edilizia non ha natura tributaria e neppure di corrispettivo di diritto pubblico, avendo una funzione di recupero delle spese sostenute dalla collettività comunale per la trasformazione del territorio, bensì la caratteristica di corrispettivo dovuto per la partecipazione ai costi delle opere di urbanizzazione connesse all´edificazione. La fissazione a seguito di accordo tra le parti di precetti per le stesse vincolanti, quali la quantificazione degli oneri di urbanizzazione, impedisce all´amministrazione di apportarvi modifiche unilateralmente. In caso contrario, si negherebbe la natura pattizia della convenzione.
Il CDS ha quindi richiamato i principi affermati dalla giurisprudenza amministrativa, per cui "Nel sistema risultante dal combinato disposto dell´art. 28, co. 1, L. 17 agosto 1942, n. 1150 e dagli artt. 3 e dell´art. 5 L. 28 gennaio 1977, n. 10, non è rinvenibile un principio che dia titolo al soggetto che ha stipulato una convenzione di lottizzazione col Comune di non corrispondere al medesimo (in denaro, in aree cedute o in opere di urbanizzazione realizzate) beni di valore complessivamente superiore a quanto dovuto per oneri di urbanizzazione primaria e secondaria" (Cons. Giust. Amm. reg. sic., 2 dicembre 2010, n. 1442), pervenendo alla conclusione che l´eventuale quantificazione degli oneri concessori convenuta consensualmente dalle parti in misura superiore a quella che deriverebbe dalla stretta applicazione della disciplina legislativa non si traduce in un vizio che determina la nullità della correlata clausola negoziale.
Pertanto (da qui il rigetto) "La fissazione a seguito di accordo tra le parti di precetti per le stesse vincolanti, quali la quantificazione degli oneri di urbanizzazione, impedisce all´amministrazione di apportarvi modifiche unilateralmente. Diversamente, opinando infatti, si negherebbe la natura pattizia della convenzione di lottizzazione edilizia".
Segue Sentenza
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso in appello iscritto al numero di registro generale 3805 del 2007, proposto da:
C.B. S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Luigi Decio - C.F. (...), Stefano Gattamelata - C.F. (...), e Giovanna Lenti C.F. (...), con domicilio eletto presso lo studio del primo in Roma, via di Monte Fiore, n. 22;
contro
Comune di Brugherio, in persona del Sindaco in carica, rappresentato e difeso dagli avvocati Giorgio Barbini - C.F. (...), e Maria Giovanna Cleva - C.F. (...), con domicilio eletto presso Gian Marco Grez in Roma, corso Vittorio Emanuele II, n. 18;
per la riforma
della sentenza del T.A.R. LOMBARDIA - MILANO, SEZIONE II, n. 196/2007, resa tra le parti, concernente i contributi concessori in relazione alle concessioni edilizie.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l´atto di costituzione in giudizio del Comune di Brugherio;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell´udienza pubblica del giorno 1 dicembre 2016 il Cons. Luigi Massimiliano Tarantino e uditi per le parti gli avvocati Gattamelata e Graziosi, su delega di Barbini;
Svolgimento del processo - Motivi della decisione
1. Con ricorso proposto dinanzi al TAR per la Lombardia l´odierna appellante invocava l´erroneità del calcolo delle somme dovute a titolo di contributi concessori in relazione alle concessioni edilizie n. 264/96, 227/97 e 204/98, e la conseguente condanna del Comune di Brugherio alla restituzione delle somme indebitamente percepite, oltre interessi e rivalutazione fino al saldo.
2. Il primo giudice, respinte le eccezioni di difetto di giurisdizione, irricevibilità ed inammissibilità sollevate dall´amministrazione resistente, riteneva destituite di fondamento le doglianze contenute nel ricorso introduttivo.
In particolare, evidenziava: a) la non erroneità della quantificazione degli oneri effettuata dal Comune di Brugherio nel qualificare gli interventi edilizi di cui alle concessioni edilizie nn. 227/97 e 204/98 di "nuova costruzione" e non di "ristrutturazione", essendo la quantificazione (ed il relativo pagamento) degli oneri di urbanizzazione, frutto della negoziazione svolta tra le parti interessate (società deducente e Comune di Brugherio), formalizzata nella convenzione di lottizzazione stipulata il 27 marzo 1996 per l´attuazione del Programma integrato di recupero delle aree di proprietà dell´originaria ricorrente; b) l´assenza di un obbligo restitutorio in capo all´amministrazione comunale della somma di L. 89.834.628, importo che, a giudizio dell´originaria ricorrente, in ragione della mancata realizzazione degli interventi edilizi, avrebbe dovuto essere restituito ovvero scomputato dagli oneri dovuti per il rilascio delle concessioni edilizie n. 264/96, n. 227/97 e n. 204/98. Ciò sia per il fatto che la somma corrisposta a suo tempo con riferimento alle titoli edilizi n. 9198/1982 e n. 14761/1984 si riferiva ad interventi diversi rispetto a quelli assentiti con le concessioni edilizie n. 264/96, n. 227/97 e n. 204/98, tanto che appariva difficile ipotizzare l´obbligo del Comune resistente di procedere alla compensazione di importi aventi natura eterogenea; sia per il fatto che a fronte dell´eccezione sollevata dall´amministrazione comunale occorreva dare atto dell´intervenuta prescrizione dei suddetti crediti, trattandosi di somme entrate nella disponibilità dell´amministrazione comunale circa 20 anni prima; c) l´infondatezza delle ulteriori censure contenute nel terzo, quarto e quinto motivo di ricorso inerenti l´erroneità della quantificazione degli oneri di urbanizzazione contenuta nella convenzione di lottizzazione del marzo 1996 anche perché nella convenzione di lottizzazione erano chiaramente previsti a carico della ricorrente le opere di urbanizzazione da eseguire nel comparto, gli importi da versare a titolo di oneri di urbanizzazione e la somma da corrispondere a titolo di "potenziamento delle reti di urbanizzazione" (assoggettata anch´essa alla clausola di adeguamento all´indice ISTAT di cui al citato art. 6 della convenzione).
3. Avverso la pronuncia indicata in epigrafe propone appello l´originaria ricorrente, dolendosi del fatto che: a) le previsioni della Convenzione, sarebbero invalide in quanto contra legem, anche in omaggio ai principi civilistici che prevedono la nullità dei patti contrari a norme imperative, non potendosi ritenere paritetica la posizione delle parti riguardo la quantificazione degli oneri concessori, poiché la contribuzione concessoria avrebbe natura di corrispettivo di diritto pubblico e sarebbe posta a carico del costruttore a titolo di partecipazione ai costi delle opere di urbanizzazione in proporzione ai benefici che la nuova edificazione ne trae. Pertanto, il Comune di Brugherio avrebbe anche potuto, in autotutela, rideterminare gli oneri concessori per ricondurli a legittimità, a superamento della diversa e illegittima previsione al riguardo contenuta nella Convenzione sottoscritta fra le parti. Infatti, nella fattispecie il carico urbanistico determinatosi nell´ area interessata dall´ intervento edilizio, già parzialmente edificata, sarebbe stato sicuramente inferiore a quello che sarebbe derivato dall´edificazione ex novo dell´intero comparto; b) erroneamente il TAR Lombardia avrebbe ritenuto che le censure dell´odierna appellante fossero rivolte verso la mancata restituzione degli oneri a suo tempo corrisposti per gli interventi non completati, debito ormai prescrittosi, mentre avrebbe dovuto considerare che tali censure erano rivolte nei confronti
del mancato scomputo di tali somme dagli oneri riguardanti il completamento, in attuazione del P.I.R., di un intervento interrottosi in precedenza e per il quale era già stata effettuata una contribuzione. Pertanto, l´aver imposto alla soc. C. un secondo pagamento di somme già incamerate dal Comune di Brugherio per le C.E. n. 9198/84 e 14761/84 (complessivamente L. 189.834.628, pari ad Euro 98.041,40) costituirebbe un indebito arricchimento; c) le doglianze di cui al terzo e quarto motivo del ricorso introduttivo di primo grado sarebbero fondate dal momento che data la tipologia e la quantificazione degli oneri concessori, questi sarebbero sottratti al potere dispositivo delle parti; d) quanto all´ultimo motivo del ricorso introduttivo di primo grado, il giudice di prime cure sarebbe incorso in un evidente errore interpretativo delle clausole convenzionali, ritenendo che l´adeguamento ISTAT fosse previsto per ciascun onere concessorio, incluso l´onere atipico denominato "potenziamento reti di urbanizzazione", forse sulla base del fatto che tale (illegittima) imposizione è stata assimilata, ai fini della sua quantificazione, alle urbanizzazioni primarie. Ma tale pagamento, non riferendosi ad un onere concessorio in senso proprio, non sarebbe potuto (né la Convenzione avrebbe contenuto una simile previsione) essere assoggettato ad adeguamento ISTAT, con la conseguenza che l´esborso a tale titolo costituirebbe un´ulteriore illegittima imposizione contributiva ai danni dell´appellante con ulteriore ingiustificato arricchimento dell´amministrazione comunale di Brugherio.
4. Costituitasi in giudizio, l´amministrazione comunale invoca il rigetto dell´odierno gravame, sostenendo la correttezza dell´impugnata sentenza.
5. L´appello è infondato.
5.1. Quanto al primo ed al terzo motivo d´appello deve rilevarsi che, da un lato, la convenzione di lottizzazione edilizia, a causa dei profili di stampo giuspubblicistico che la accomunano allo strumento dichiaratamente contrattuale, rappresenta un istituto di complessa ricostruzione, nella quale si concreta l´incontro di volontà delle parti contraenti nell´esercizio dell´autonomia negoziale retta dal codice civile. Dall´altro, l´obbligo di corrispondere il contributo di urbanizzazione connesso alla concessione di costruzione edilizia non ha natura tributaria e neppure di corrispettivo di diritto pubblico, avendo una funzione recuperatoria delle spese sostenute dalla collettività comunale per la trasformazione del territorio, bensì la caratteristica di corrispettivo dovuto per la partecipazione ai costi delle opere di urbanizzazione connesse all´edificazione. Deve, inoltre, rilevarsi che la fissazione a seguito di accordo tra le parti di precetti per le stesse vincolanti, quali la quantificazione degli oneri di urbanizzazione, impedisce all´amministrazione di apportarvi modifiche unilateralmente. Diversamente, opinando infatti, si negherebbe la natura pattizia della convenzione.
Tanto premesso, la giurisprudenza amministrativa ha già avuto modo di affermare che: "Nel sistema risultante dal combinato disposto dell´art. 28, co. 1, L. 17 agosto 1942, n. 1150 e dagli artt. 3 e dell´art. 5 L. 28 gennaio 1977, n. 10, non è rinvenibile un principio che dia titolo al soggetto che ha stipulato una convenzione di lottizzazione col Comune di non corrispondere al medesimo (in denaro, in aree cedute o in opere di urbanizzazione realizzate) beni di valore complessivamente superiore a quanto dovuto per oneri di urbanizzazione primaria e secondaria" (Cons. Giust. Amm. reg. sic., 2 dicembre 2010, n. 1442). Pertanto, l´eventuale quantificazione degli oneri concessori convenuta consensualmente dalle parti in misura superiore a quella che deriverebbe dalla stretta applicazione della disciplina legislativa non si traduce in un vizio che determina la nullità della correlata clausola negoziale. Del resto, la nullità civilistica invocata dall´odierno appellante con il richiamo all´art. 1418 c.c. è sempre posta a tutela di un interesse pubblico, ma nella fattispecie non si rinviene, dal momento che una quantificazione maggiore dei detti oneri non può che ricadere a vantaggio del corretto sviluppo urbanistico. Né l´appellante può, nella sua veste imprenditoriale, sostenere la presenza di una condizione di inferiorità, tale da aver compromesso la sua libertà negoziale al momento della stipula della convenzione. Da qui l´infondatezza della prima e della terza doglianza contenute nell´odierno gravame.
5.2. Il secondo motivo d´appello non può trovare accoglimento dal momento che l´argomentazione secondo la quale l´amministrazione comunale avrebbe dovuto, comunque, operare uno scomputo delle maggior somme corrisposte, non può trovare adesione.
Infatti, lo scomputo in questione deve qualificarsi in termini di diritto soggettivo (cfr. ex plurimis, Cons. Giust. amm. Reg. sic., 22 novembre 2011, n. 891), che presuppone la presenza di un debito da parte dell´amministrazione derivante da altro titolo, ma nel caso in cui il corrispondente diritto di credito risulti, come nella fattispecie, prescritto, non può che escludersi il sorgere del diritto allo scomputo.
5.3. Infondato è anche l´ultimo motivo di doglianza dal momento che la lettura della convenzione stipulata tra le parti non porta ad escludere l´adeguamento ISTAT previsto per tutti gli importi da versare a titolo di oneri di urbanizzazione sia, invece, esclusa per la somma da corrispondere a titolo di "potenziamento delle reti di urbanizzazione", senza dire, peraltro, che gli stessi atti concessori inoppugnati fanno riferimento a titolo di condizione al pagamento di somme dovute a titolo di potenziamento delle reti, facendo riferimento nel computo della somma dovuta all´adeguamento ISTAT.
6. L´appello in esame deve, quindi, essere respinto.
Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate in dispositivo.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull´appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Condanna C.B. S.r.l. al pagamento delle spese del presente grado di giudizio pari a 4000,00 (quattromila/00) Euro, oltre accessori di legge, in favore del Comune di Brugherio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall´autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 1 dicembre 2016 con l´intervento dei magistrati:
Carlo Saltelli, Presidente
Paolo Giovanni Nicolo´ Lotti, Consigliere
Luigi Massimiliano Tarantino, Consigliere, Estensore
Alessandro Maggio, Consigliere
Oreste Mario Caputo, Consigliere
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