Destinazione ai servizi pubblici di area privata. Si tratta di vincolo di natura espropriativa?

 Con sentenza n.8840/2022 del 28/06/2022 il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio ha affrontato la questione relativa alla natura espropriativa o conformativa che debba riconoscersi al vincolo di destinazione ai "servizi pubblici" impresso dal Piano regolatore generale ad un'area privata, nel caso in cui il perseguimento dell'obiettivo di interesse generale non sia realizzabile anche in base ad iniziativa privata in regime di economia di mercato, ma richieda l'esclusivo intervento pubblico.

(fonte https://www.giustizia-amministrativa.it/).

Analizziamo la vicenda sottoposta all'attenzione del Tar.

I fatti di causa.

La ricorrente è proprietaria di un fondo sito su un'area sulla quale il Piano regolatore generale (PRG) del Comune prevede la destinazione alle attrezzature pubbliche (istruzione, sanitarie, religiose, civili) specificando che "la realizzazione di tali servizi spetta unicamente alla Pubblica Amministrazione ad eccezione dei servizi religiosi".

La ricorrente ha domandato al Comune di adottare una variante al PRG ritenendo che sia stato impresso alla proprietà un vincolo sostanzialmente espropriativo, decaduto per decorso del termine quinquennale previsto dall'art.9 D.P.R. n.327/2001.

A seguito di un contenzioso, instaurato a causa dell'inerzia del Comune nel provvedere sull'istanza, la P.A. ha emanato un provvedimento di diniego affermando che si è in presenza di vincolo conformativo della proprietà e come tale sottratto a decadenza.

La ricorrente impugnato il suddetto provvedimento lamentando 1) la violazione delle norme tecniche di attuazione (NTA), in quanto il vincolo avrebbe carattere sostanzialmente espropriativo e 2) la lesione dello statuto proprietario di cui all'art.42 Cost. e dell'art.9 D.P.R. n.380/2001, che impongono di reputare il vincolo decaduto e di scegliere tra la reiterazione del vincolo con indennizzo o l'attribuzione di una nuova destinazione urbanistica.

 La decisione del Tar

Il Tar ha rilevato che la destinazione a "servizi pubblici" di un'area privata non necessariamente determina la completa e irrimediabile perdita di una qualunque utilitas, nella quale può individuarsi l'imposizione di un vincolo di carattere sostanzialmente espropriativo.

I giudici amministrativi, ricordando il consolidato orientamento della giurisprudenza, hanno evidenziato la distinzione tra

• il vincolo avente natura conformativa, mediante il quale si provvede alla suddivisione, secondo le diverse destinazioni urbanistiche, dell'intero territorio comunale o di parte di esso, incidendo così su una generalità di beni e nei confronti di una pluralità indifferenziata di soggetti in funzione della destinazione dell'intera zona in cui i beni ricadono,
• e il vincolo avente natura espropriativa che, invece, incide su beni determinati in funzione della localizzazione di una particolare opera pubblica determinando un'imposizione a titolo particolare su un'area singolarmente individuata per la futura collocazione di un'opera pubblica e creando i presupposti per l'espropriazione dell'area stessa (cfr exmultis Cons. Stato sez. IV, n.6241/2019; Cass. civ., sez. I, n.16084/2018 citate).

Sul punto il Tar ha ricordato che "sono al di fuori dello schema ablatorio-espropriativo con le connesse garanzie costituzionali (e quindi non necessariamente con l'alternativa di indennizzo o di durata predefinita) i vincoli che importano una destinazione (anche di contenuto specifico) realizzabile ad iniziativa privata o promiscua pubblico-privata, che non comportino necessariamente espropriazione o interventi ad esclusiva iniziativa pubblica e quindi siano attuabili anche dal soggetto privato e senza necessità di previa ablazione del bene" (cfr. Corte costituzionale, sentenza n.179/1999 citata).

Ne consegue che "tutte le (...) determinazioni che, pur limitando l'attività edilizia, non sono preordinate all'esproprio e consentono al titolare del bene una qualche forma di utilizzazione, sono espressione del potere di pianificazione, ossia il potere dell'autorità urbanistica di zonizzare il territorio comunale".

Invece al vincolo espropriativo sono equiparate quelle limitazioni tali da svuotare il contenuto del diritto di proprietà, incidendo sulla facoltà di godimento del bene. Ciò si verifica ad es. nel caso in cui la P.A., mediante lo strumento di pianificazione, impone di destinare una zona all'esecuzione di opere strumentali a servizi pubblici, creando un vincolo urbanistico a carattere sostanzialmente espropriativo e riservando l'iniziativa all'intervento della P.A., escludendo in tal modo che l'iniziativa possa avvenire da parte dei privati in un regime di "economia di mercato".

Nel caso di specie il Tar ha ritenuto che la destinazione ai "servizi pubblici" impressa dal PRG al fondo della ricorrente abbia natura sostanzialmente espropriativa, in quanto il perseguimento dell'obiettivo di interesse generale non è realizzabile anche in base ad iniziativa privata in regime di economia di mercato, ma richiede l'esclusivo intervento pubblico, come si evince dall'art.26 NTA.

Conseguentemente il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio ha ritenuto che il vincolo apposto dal PRG è decaduto in quanto ha natura sostanzialmente espropriativa e ha annullato l'atto impugnato affermando l'obbligo del Comune di procedere a conferire nuova destinazione urbanistica al fondo di proprietà della ricorrente, ove non opti per la motivata reiterazione del vincolo con indennizzo.