Nonostante (e contro) la Corte, ritornano: autonomia differenziata, secondo atto

La recentissima approvazione, in Parlamento, delle risoluzioni favorevoli agli schemi di intesa preliminare tra il Governo e le Regioni Lombardia, Veneto, Piemonte e Liguria segna un passaggio politico e costituzionale che merita di essere osservato con maggiore attenzione di quella che, finora - complice la situazione internazionale e il progetto altrettanto sciagurato di legge elettorale - gli è stata riservata. Sarebbe un errore leggerlo come un semplice sviluppo della legge n. 86 del 2024, e un errore non meno grave considerarlo una vicenda ormai priva di rilievo, quasi che la sentenza n. 192 del 2024 della Corte costituzionale avesse definitivamente chiuso la stagione dell'autonomia differenziata.

Quando, poco prima della sentenza della Consulta, pubblicai "Autonomia differenziata. Come la destra ha spaccato l'Italia" e, alcuni mesi dopo, "Autonomia differenziata. Dal no della Corte a una riscrittura secondo Costituzione", cercai di dimostrare che il problema non era riducibile all'impianto formale della legge Calderoli. Qualsiasi legge, fin quando rimarremo dentro la nostra democrazia costituzionale, può essere corretta, persino profondamente ridimensionata dalla Corte costituzionale. Ciò che resiste alle leggi è la cultura che le ispira, che può assecondare la lettera e lo spirito della Carta del 1948 o provare, quasi in odio alla stessa, a disperderne i principi fondativi. Questo, per essere chiari, è accaduto in quel frangente. Questo, non condividendo alcun ottimismo anche all'indomani del deposito della sentenza della Consulta, continuai a ripetere, che quel tentativo non dovesse esser considerato definitivamente abortito. Ed è precisamente su questo terreno che si gioca la vicenda di queste settimane.

La questione, infatti, non è mai stata l'autonomia. Nessun costituzionalista potrebbe seriamente negare che l'art. 116, terzo comma, faccia parte della Costituzione. La domanda è un'altra, ed è infinitamente più importante: quale posizione occupi quella disposizione nell'ordine complessivo della Carta. Se essa costituisca il principio dal quale ridisegnare progressivamente i rapporti tra Stato e Regioni oppure se rappresenti, come scrissi e come la Corte Costituzionale pose correttamente in rilievo, una clausola eccezionale, la cui interpretazione è costituzionalmente vincolata dagli artt. 2, 3, 5, 119 e 120. In altre parole, se sia la differenziazione a conformare l'unità della Repubblica oppure se sia l'unità della Repubblica a delimitare rigorosamente gli spazi della differenziazione.

La sentenza n. 192 del 2024, a ben vedere, risponde proprio a questo interrogativo. Essa non si limita a censurare alcune scelte legislative. Ricolloca l'art. 116 nel sistema costituzionale. Afferma che il trasferimento delle funzioni non può essere il risultato di una rivendicazione politica, ma di una dimostrazione rigorosa della sua conformità ai principi di sussidiarietà, adeguatezza, leale collaborazione e, soprattutto, dell'effettiva tutela dell'eguaglianza dei cittadini. Non è la Regione il centro dell'argomentazione costituzionale, ma la persona, il cittadino che vive a Reggio Calabria come quello che vive a Bergamo. A cui sono riconosciuti diritti che la Repubblica deve garantire in misura eguale, indipendentemente dal territorio in cui si è nati, in cui si vive, in cui tali diritti sono rivendicati per essere esercitati.

Ed è proprio qui che le pre-intese approvate nelle ultime settimane pongono una questione che va ben oltre il contenuto delle singole funzioni trasferibili. Il Governo non ha riproposto il testo originario della legge Calderoli. Ha scelto una strada diversa, più prudente, forse anche più difficilmente aggredibile sul piano della comunicazione politica. Le nuove intese riguardano un numero limitato di funzioni, nelle materie della protezione civile, delle professioni, della previdenza complementare e integrativa, della tutela della salute e del coordinamento della finanza pubblica. Il procedimento appare più aderente ai rilievi formulati dalla Corte. Ma proprio qui nasce il dubbio costituzionale: è mutato il paradigma oppure soltanto la tecnica?

La domanda non è oziosa. Le Costituzioni non conoscono soltanto le revisioni formali, ma anche le trasformazioni progressive del significato delle proprie disposizioni, che sono anche quelle più insidiose, come l'esperienza parlamentare ha dimostrato negli ultimi anni. Un maestro come Costantino Mortati ne è stato, in definitiva, profeta discutendo, con straordinaria lucidità, del rapporto tra Costituzione formale e Costituzione materiale. La distanza tra questi due modi di essere della Costituzione non nasce necessariamente da una violazione della Carta; può derivare anche dall'affermarsi di prassi, indirizzi politici e interpretazioni sistematicamente orientate nella medesima direzione. È attraverso questi processi che, talvolta, il significato di una disposizione cambia senza alcuna modifica sel suo testo.

Osservata in questa prospettiva, la vicenda dell'autonomia differenziata assume un rilievo che trascende la pur importante discussione sulle competenze regionali. Essa si colloca, infatti, all'interno di una stagione nella quale ciascuna delle forze della maggioranza sembra perseguire la propria riforma identitaria: l'autonomia per la Lega, il premierato - e adesso lo Stabilicum, il Donzellum, il Melonellum, e lasciatemelo chiamare il Manganellum - per Fratelli d'Italia, la (normalizzazione della) giustizia per Forza Italia. Nulla di illegittimo, le coalizioni si reggono su mediazioni reciproche. Ma una democrazia costituzionale dovrebbe sempre interrogarsi se esista una differenza tra la mediazione sulle politiche pubbliche e la mediazione sui principi fondativi della Repubblica. E qui la risposta, a mio giudizio, non può che essere affermativa. La Costituzione è il limite che rende possibile, in una cornice pluralistica, il mantenimento dei principi nei quali tutti continuino a riconoscersi e l'alternanza nel governo del Paese. Se questo limite diventa esso stesso oggetto della dinamica negoziale tra i partner della maggioranza, il rischio non consiste nell'approvazione di una singola riforma ma nello spostamento, quasi impercettibile ma progressivo, del principio ordinatore dell'intero sistema.

Ed è questo il punto che riguarda ciascun cittadino. Non perché tutti debbano conoscere il contenuto delle pre-intese o l'interpretazione dell'art. 116. Ma perché da quella interpretazione dipende il modo stesso nel quale la Repubblica continuerà a dare attuazione all'art. 3, secondo comma, della Costituzione. Se il compito della Repubblica resta quello di rimuovere gli ostacoli che limitano di fatto la libertà e l'eguaglianza dei cittadini, allora la distribuzione delle competenze non potrà mai essere indifferente rispetto alla distribuzione dei diritti. Se, invece, la differenziazione diventa progressivamente il criterio ordinario dell'organizzazione pubblica, sarà inevitabilmente il territorio, prima o poi, a riflettersi sull'effettività delle situazioni giuridiche soggettive. È qui, e non altrove, che si misura oggi la posta in gioco. Che non è solo il destino di una riforma, ma la fedeltà della Repubblica all'idea di Costituzione disegnata nel 1948.